从地方政府专项债，看当前财政困境

近期，有知情人士透露，我们计划在2019年新增专项债规模2.15万亿元人民币，较2018年增加8000亿元，符合去年中央经济工作会议上提出的“较大幅度增加地方政府专项债券规模”的政策要求。

有分析人士，对专项债寄予厚望，将其视为拉动基建等投资的重要力量，事实真会如此吗？我们首先来回顾一下，专项债是什么。我们在前文《赤字率2.8%是高还是低？》讲过，财政有四本账，其中一本是政府性基金预算，可以理解为财政针对特定对象的“专收专支”。那么政府性基金预算中，支出大于收入的部分，就要通过专项债来补足。一句话概括，专项债用于支撑，政府性基金的支出。

那么我们先来看看，政府性基金，是否已经出现了收不抵支。我们观察一下过去几年，政府性基金的收支缺口，可以看到，政府性基金，一般是收入大于支出，并没有收支缺口，也就是说，并没有专项债的实际需求。

以2017年为例，2017年政府性基金，收支富余762亿元，但是当年发了8000亿专项债，从资金上讲，闲置的可能性较大。

再看2018年，从目前公布的数据来看，1-11月政府性基金，收支缺口仅为1674亿元，但是2018年专项债发行13500亿元，可能会有超过1万亿闲置。

图：政府性基金的收支缺口

简单回顾了过去几年的政府性基金收支情况，可以看到，政府性基金的收支缺口不大，专项债的需求并不强，为什么呢？

我们来看看，过去几年政府性基金的预算数和决算数。可以看到，自2015年开始，政府性基金的预算数，明显开始出现收支缺口，而且收支缺口的预算数，与当年的专项债发行金额，基本上匹配。

这也就意味着，每年在做政府性基金的预算的时候，都预留了收支缺口，但是实际的决算收入，均实现了大额的超收。但是专项债又按照原计划发行，使得专项债的资金，基本上处于闲置状态。

图：政府性基金收支缺口的预算数和决算数

我们来看看，究竟是哪个科目，实现了大额的超收。我们以2017年的数据为例，政府性基金收入的主要科目，列出预算数和决算数的对比，可以看到，政府性基金超收的主要力量，是国有土地使用权出让金收入，简单理解，就是卖地收入。

这样我们的故事就完整了，自2015年以来，政府性基金预算中，列支了越来越高的收支缺口，并通过专项债来补足缺口。但是在实际运行中，地方政府大量卖地，实现了卖地收入的大额超收，实现了收支盈余。而专项债资金，却处于闲置状态。

图：政府性基金的主要收入科目

既然中央给了专项债额度，为什么还要继续通过卖地，来筹措资金？我们知道，现在财政改革的一个重要思路，是“开正门，堵偏门”，一方面堵住土地财政、融资平台等隐性债务，一方面放开地方政府发债。但是从上文的分析中可以看到，现在偏门应该是堵住了，但是正门好像没人走。

为什么会出现这种有点违反常识的现象？笔者个人猜测，可能是因为专项债等方式筹措的资金，其用途受到严格的限制，远远不如卖地收入，用的灵活。

那就出现了一个尴尬的局面，地方政府一方面在努力消化存量债务，另一方面又有大量的专项债资金闲置，却要支付不低于3%的成本。而且银行还要为专项债发行，专门出台针对性的宽松政策。希望以后的改革措施，要有更严谨的论证和更科学的设计。