视点 | 王永利：金融供给侧结构性改革六大重点

总书记在今年2月22日中共中央政治局就“完善金融服务、防范金融风险”的学习中首次提出“深化金融供给侧结构性改革”，IMI学术委员、中国银行原副行长王永利据总书记提出的根本指引和基本要求，从“重要性认识、金融基础架构、货币投放结构、金融层级结构、市场调控结构、金融基础保障”这六大重点对金融供给侧结构性改革提出了推进建议。

以下为文章全文：

回溯改革开放以来中国金融发展之路不难发现，“基础差、速度快、成就大、问题多”成为其基本写照，难以满足经济高质量发展和国家到本世纪中叶战略目标的要求，亟需深化改革开放。

今年2月22日，中共中央政治局就“完善金融服务、防范金融风险”举行集体学习。总书记在主持学习时首次提出，要“深化金融供给侧结构性改革”，并对此提出了根本指引和基本要求。

据此，如何找准重点、凝精聚力，有效推进金融供给侧结构性改革呢？

结合中国金融的实际情况，深化供给侧结构性改革至少需要从“重要性认识、金融基础架构、货币投放结构、金融层级结构、市场调控结构、金融基础保障”这六大重点去特别关注与有效推进。

改革开放以来，特别是进入21世纪，中国金融发展迅猛，金融综合实力和国际影响力明显增强。

但由于种种原因，中国金融在投融资结构、金融机构体系结构、金融监管体系结构、金融产品和市场体系结构、资金供给来源结构，以及经营理念、创新能力、服务水平、开放程度等，还不能很好地适应经济高质量发展的要求，诸多矛盾和问题仍然突出，防范化解重大风险，特别是金融系统性风险已成为十九大确定的当前国家三大攻坚战之首。

其中，一个最根本的问题是，改革开放以来中国金融的发展可以说是“基础差、速度快、成就大、问题多”，而且问题开始集中爆发，中国金融的整体规划和底层结构存在不足，亟待进一步深化改革开放。

新中国成立以来，随着公有制、计划经济的发展，货币金融的作用受到极大抑制，1956年工商业改造之后，所有金融业务和金融机构全部合并到“中国人民银行”一家，金融业务大幅度萎缩或消失，人民银行逐步转变成为国家的“出纳员”，没有多少独立性、自主性。改革开放以后，中国金融就是在这样一个极其薄弱的基础上开始的。

改革开放，特别是加入WTO之后，中国经济和金融持续加快发展。但是在全球化高度发展，全球性产能过剩、有效需求不足日益显现的情况下，中国主要依靠资源消费和投资与出口拉动的发展模式难以为继，到2011年下半年开始，经济增长下行压力不断加大，各种矛盾不断激化，金融风险日益显现，经济社会的稳定与发展面临越来越大的挑战，防范化解重大风险，特别是金融系统性风险随之成为当前国家三大攻坚战之首，金融亟需深化改革。

更重要的是，十九大已经明确提出，到本世纪中叶国家要成为综合国力和国际影响力领先的社会主义现代化强国。那么，作为国家重要的核心竞争力，金融怎么办？中国金融目前的综合实力和国际影响力与国家战略目标要求还有较大差距，如何加强中国金融战略规划和实施，使其与之配套？

毫无疑问，中国金融必须加快推进改革开放，特别是要切实推进供给侧结构性改革，从注重量的扩张，转为注重质的提高，增强金融供给的针对性、有效性！

正因为改革开放以来中国金融基础差、速度快，在取得巨大成就的同时，也积累了很多深层次问题，其中，最突出的就是中国金融缺乏整体规划，专业划分和基础架构存在问题，已经严重影响到金融机构结构、金融市场结构和金融监管体系等上层建筑的合理设置与有效运行。

所以，推动金融供给侧结构性改革，首先需要科学划分和清晰界定各个细分领域的边界，把握各自的本质、特点和运行规律，在此基础上，明确相应的监管要求，细化相应的法规制度，进而合理归类，设置相应的监管机构，真正实现按照细分专业领域，由专门的监管部门实施一体化、垂直化、穿透式的“分业经营、分业监管”，而不是机械的“分机构监管”。

由于基础架构不清晰，我国长时间将“分业监管”转变成“分机构监管”，难以适应金融机构混业经营的发展，造成同一类业务多头监管，很容易出现规则不统一、监管不协调、套利空间大的问题，金融系统性风险在所难免，非常容易失控。

同时，我国金融监管上，一直没有对存款性机构和非存款性机构形成严格的区分和相应的监管。

存款性机构是指面向社会吸收存款的金融机构。存款是整个金融活动最重要的基础，为保证存款人的利益，维护金融和社会稳定，世界各国都对存款性机构实施严格的监管，其中就要求存款性机构要承诺还本付息，当然，利息的多少由双方按照协议确定和执行。这就产生了“刚性兑付”的概念。为此，监管上对存款性机构的资本充足率、流动性比率、存款准备金、存款保险等，有一系列严格的要求，并且不允许存款性机构直接进行非金融类的股权投资或收购兼并。

非存款性机构是指存款性机构以外的金融机构。这类金融机构募集的资金，不能承诺还本付息，投资人需要承担投资损失风险，所以收益率一般都比同期限存款利率高，政府和监管部门不能以维护金融体系稳定为目标而对非存款性机构加以保护，形成事实上的“刚性兑付”。

也就是说，所谓“打破刚兑”，主要是指非存款性机构对投资人一般不能有还本付息的承诺，政府或货币当局更不能随意提供资金支持这类机构进行刚性兑付。

如果不能严格区分存款性机构与非存款性机构，就很容易造成金融机构之间的同质化发展与恶性竞争，并酿成重大金融风险。在这方面，我国目前问题突出，特别是在快速发展的资管业务领域，更是如此。

另外，我国证券监督管理委员会实际上只负责股票和上市公司发行债券，以及商品期货、股指和国债指数期货及其衍生品的审批和管理，整个债券的管理长期存在“九龙治水”的现象；黄金、外汇等期货及其衍生品的交易和管理主要在中央银行；很多产权交易等又是由地方政府（金融局）审批和管理等，金融交易监管缺乏协调统一，金融监管部门的设置和职责划分亟待改进和优化。

因此，中国金融亟待加强整体规划，切实厘清金融各细分领域的本质和相互关系，尽快优化金融基础架构和监管体系。

2015年开始，我国货币投放的结构发生了根本性转变：

2000-2014年，货币投放最重要的方式是中央银行购买外汇投放基础货币，表现为央行的“外汇占款”，从1999年末的1.41万亿元，一直增长到2014年5月末的27.30万亿元，到2014年末略微下降到27.07万亿元。

在基础货币大幅扩张的情况下，为防止货币总量增长失控，央行不断提高存款机构的法定存款准备金率，到2011年大型银行高达21.5%，中小银行为18.5%左右，由此冻结大量资金，抑制了商业银行贷款扩张、派生货币的能力。

但从2015年开始，央行外汇占款快速下降，到2016年末即下降到21.94万亿元，比高峰值减少了近5.5万亿元。之后保持稳中有降态势，2018年末降低到21.25万亿元，比高峰值减少了6万亿元以上。

央行外汇占款减少，意味着银行的存款相应减少。但在基础货币收缩情况下，为支持经济的适度发展，需要货币总量保持稳定增长，就需要扩大银行贷款的投放。2014年末人民币贷款余额81.7万亿元，2016年末达到 106.6万亿元，2018年末达到136.3万亿元。

由此，货币投放结构发生了重大变化：从央行购买外汇投放为主，2015年开始转为以银行贷款为主。进而带来更多的变化：

其一，央行购买外汇投放货币，从售汇方看，只是将外汇转化为人民币，并不会增加其负债率和债务成本，除外汇买卖价差外，兑换费用很低。但银行贷款投放货币则不同，将直接增加借款人的债务规模，提升其负债率和债务成本。

其二，银行在存款减少的情况下又要扩大贷款，就势必加重其流动性紧张状况。此时理应大幅度降低法定存款准备金率（“降准”），但在2015年底中央经济工作会议确定推行“供给侧结构性改革”和“三去一降一补”后，认为降准属于“大水漫灌式”货币政策，不符合结构性改革和去杠杆要求的看法被决策层接受，在2016年3月降准后，不再普遍降准，改为一定程度的“定向降准”，由此释放出来的资金难以满足银行贷款的需求。在这种情况下，央行开始不断扩大对存款性机构的资金拆借，其规模从2014年末的2.5万亿元，快速扩大到2017年末的10.22万亿元，2018年末达到11.15万亿元。

这就造成央行在冻结十几万亿元法定准备金的同时，又拆放资金10万亿元以上，但二者存在很大的利差：法定准备金的年利率为1.62%，而央行各种拆放资金平均年化利率不低于3%（2017年之前更高）。这就实际性加大了银行的资金成本。在我国金融体系以银行为主的情况下，银行会将成本对外转移，从而抬高全社会的融资成本。

其三是这种转变使货币投放的环节大大增多。

一般而言，央行在拆放资金时，主要对政策性银行和大型商业银行拆放，大型银行再向中型银行拆放，中型银行再向小型银行及非银行金融机构拆放。这样，资金在没出金融体系之前，就可能转换几道，其成本势必已经提升。

当货币流出金融体系后，中国社会融资结构也非常复杂，其先后顺序一般是：地方政府、大型央企、地方国企和有实力的非国有企业、一般中小企业、小微和三农企业等。这样，对于小微和三农企业而言，融资难、融资贵的问题就会更加突出。

由此可见，当前亟待推进货币投放的供给侧结构性改革，切实理清和准确把握法定存款准备金制度与存款保险制度的关系，以及法定存款准备金与超额备付金的关系，在强化和完善存款保险制度基础上，可以大幅度降准，相应压缩央行拆出资金，减少资金流通环节，尽可能缓解上述问题。

纵观世界金融发展的历程，可以将金融划分为三个相互衔接、不断提升的层级，即“货币金融、融资金融、交易金融”。

“货币金融”，是指以货币的印制、流通、存款、支付清算、监督管理等为主体功能的阶段。货币是金融的基础和灵魂，没有货币就没有金融。“货币金融”是金融的初级阶段。

“融资金融”，是指以货币的融通（包括股权融资、债务融资、可转换融资等各种方式）为主体功能的阶段。此时，货币被赋予特殊的权利或义务，转化为“资金”或“资本”，可以脱离实体经济相对独立运行，推动金融迈上成熟阶段，发挥出更大的作用。

“交易金融”，是指以各类金融资产的交易实现直接的投融资与市场竞争定价，以及资产负债表结构优化与风险分散为主体功能的阶段，成为金融的升华阶段。

中国在“货币金融”层级，可以说已经实现世界领先。在“融资金融”层级，以银行为主体的间接融资规模独占鳌头，但直接融资却明显落后于国际先进水平。在“交易金融”层级，与发达金融体相比，更是存在巨大差距。这种局面不改变，要优化股权与债权融资结构、直接与间接融资结构，要切实增强中国金融的国际影响力，加快人民币国际化进程等，都是很难实现的。

实际上，一国金融要形成世界领先的国际影响力，必须打造世界领先的国际金融交易中心，参与全球金融资源的聚集和配置，形成有国际影响力的市场规则和交易价格，并通过金融交易大量应用本国货币进行计价和清算，有力地提升本国货币的国际化程度（全球金融交易一天的量，往往比全球贸易和投资一年的量都大，不能在金融交易上广泛运用本国货币计价清算，其货币的国际化程度一定会受到严重束缚）。

所以，必须结合增强中国金融国际影响力和加快人民币国际化进程的要求，加快推进中国现代金融体系规划，大力推进交易金融的发展和对外开放，建立和健全规范、透明、开放、有活力的金融交易市场和全方位、多层级的金融服务体系。

提升金融层级结构，是金融供给侧结构性改革需要高度重视的内容。

当然，与金融发展相伴相生的一个重要内容是金融风险，金融越是发展开放、越是发挥更大作用，其风险也就越是突出。推动金融迈上更高层级，也意味着风险管理、金融监管也必须随之改进和提升。

不言而喻，金融供给侧结构性改革要注重基础和长效机制建设，强调标本兼治，不能过多地依靠行政手段和运动式推动。因此，需切实推进利率和金融调控的市场化

这其中，最重要的就是要推动资金利率市场化，让市场在资源配置中发挥基础性主导作用，并在此基础上，推动金融调控加快从数量型向价格型转换，从行政手段向市场调节转换，尤其要避免过多地对股市指数的行政化干预。

比如，要解决民营企业、小微企业融资难融资贵的问题，简单地给银行下达贷款指标，并硬性限制贷款利率上限，使其明显偏离市场化水平，实际上是很难达到预期效果的，甚至还可能引发新的派生问题，扭曲行业运行机制。

银行在确定贷款利率和投向选择时，一般首先要确定基准利率，比如以10年期国债利率为基准（国债利率既无损失风险，不占用经济资本，又无需缴纳所得税，基本上是净收益率）。然后，银行要测算每一类贷款所需要的单位成本溢价、风险溢价（不良损失率，需要根据贷款条件具体判断），以及税务负担、流动性溢价、不良追责等因素，确定其需要的利率水平，并在各种可能的选择中优中选优。

在这种情况下，小微企业融资贵融资难成为全世界的共同现象，并且由于体制性结构性因素在中国更加突出。此时，如果要求银行给小微企业贷款利率明显低于市场化应有水平，又没有相应的政府补贴等措施，银行很难扩大小微企业贷款。所以，需要在对小微企业的税费优惠或补贴，对小微企业贷款利息税费优惠等方面做出相应调整，并打破国家对国有企业刚性兑付的隐形担保等，缩小国有企业与民营企业、小微企业的风险溢价差距，缓解小微企业融资难融资贵的问题。

推进金融供给侧结构性改革，增强金融供给的针对性、有效性，一个重要的基础条件是，必须真实准确及时地反映出金融运行的实际情况，避免弄虚作假，强化金融基础保障。

由于种种原因，我国经济金融运行中各种失真问题依然比较突出，不仅企业经营和财务数据存在不少问题，甚至不少地方政府的GDP和财政收支等数据都存在水分，地方政府存在隐形债务更是一个长期存在的顽疾。一些金融机构出于个别利益考虑，有意帮助借款人造假，直接设计逃避法律和金融监管的产品，如“明（名）股实债”、虚假信托等，或者明知存在违规行为，却甘愿充当资金转移通道，甚至多层嵌套、遮蔽底层关系，加大监管难度等。金融监管部门习惯于“谁批的机构谁监管”，很多业务多头监管或监管遗漏并存，不同部门的规则不统一、监管不协调，与金融机构混业经营和相互串联的实际情况脱节，难以形成一体化、穿透式、专业化的监管，甚至还存在监管部门抢地盘、争位置的倾向，促发展和强监管难以合理把握。

就此，总书记在政治局集中学习时特别强调，要做好金融业综合统计，健全及时反映风险波动的信息系统，完善信息发布管理规则，健全信用惩戒机制；要做到“管住人、看住钱、扎牢制度防火墙”；要管住金融机构、金融监管部门主要负责人和高中级管理人员，加强对他们的教育监督管理，加强金融领域反腐败力度；要运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量，使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内；解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低问题。

所以，严厉打击金融造假和违规违纪行为，强化金融基础保障，也应该成为推进金融供给侧结构性改革的重要内容之一。

编辑  孙建秋

来源  经济观察网

审校  田雯

监制  朱霜霜

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